Cambio productivo: el caso del País Vasco

El País Vasco atravesó una reconversión industrial durante los años 80. Cómo utilizó la innovación tecnológica orientada por el Estado como una herramienta para el cambio productivo y qué puede aprender América Latina de ese proceso.

 
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Por Carlos de la Vega, para Agencia TSS – El País Vasco (Euskadi) es una pequeña región del norte de España en el límite con Francia. Con 7.234 kilómetros cuadrados, es casi un tercio más pequeño que Tucumán, la más chica de las provincias argentinas. Allí viven poco más de 2.173.200 habitantes, cerca de dos tercios de los que residen en la Ciudad de Buenos Aires, y el país cuenta con un PBI per cápita de 29.959 euros (2013, Instituto Nacional de Estadísticas de España), casi tres veces más que el de la Argentina.

El País Vasco adquirió su estatus de autonomía en 1979 y, en la década siguiente, presionado por una fuerte crisis económica, inició un extenso proceso de reconversión industrial para el cual se apoyó en la inversión tecnológica orientada por el Estado. Actualmente, es uno de los casos más exitosos de transformación productiva en el seno de la Unión Europea (UE) y ciertas similitudes entre su historia industrial y el presente argentino lo tornan un interesante ejemplo del que tomar experiencias que puedan resultar útiles.

Invitada por la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos) a un seminario que se realizó en mayo pasado en Córdoba, Cristina Oyón, responsable de iniciativas estratégicas de la Sociedad para la Promoción y Reconversión Industrial (SPRI), habló con TSS sobre la experiencia vasca en lo relativo a cambio tecnológico e industrial. La SPRI es la agencia de desarrollo empresarial del País Vasco, una oficina pública con formato de empresa con más de 30 años de experiencia en el fomento y la inversión en investigación, desarrollo e innovación productiva(I+D+i). En su nombre permanece la referencia a la “reconversión industrial” dado que en la década de los 80 fue una de las tareas que tuvo a su cargo esta institución.

Una de las primeras iniciativas que puso en marcha el Gobierno vasco fue la creación de centros tecnológicos para
apoyar a las empresas en el desarrollo de procesos y productos con alto valor agregado.

El buen cambio

“El País Vasco siempre ha sido una región muy industrializada y en los años 80 tenía una industria muy tradicional, basada en procesos metalmecánicos, en transformación de materiales y en mano de obra intensiva” explica Oyón. “Con el primer gobierno vasco se apostó a una política industrial muy potente que se inició con un análisis de cuáles eran los activos más importantes de la región y se comenzó a trabajar en dos ejes de políticas de competitividad: la idea de clústeres y un fuerte impulso a la I+D+i. El País Vasco partió en la década de los 80 con una inversión en I+D de 0,0008 % del PBI y ha llegado a más de un 2 % del PBI en la actualidad”, agrega. A estos pilares, se les sumó otro elemento fundamental: el fomento a la internacionalización de las empresas locales a fin de ampliar mercados y escalas.

En una primera instancia, la inversión estatal en I+D se enfocó en la creación de una infraestructura científico-tecnológica que no existía en la región. El Gobierno español nunca había invertido en este tipo de actividades en el País Vasco y había solo dos universidades, una pública y otra privada.

Una de las primeras iniciativas que puso en marcha el Gobierno vasco fue la creación de centros tecnológicos para apoyar a las empresas en el desarrollo de procesos y productos con alto valor agregado. De este modo, el Estado realizaba aportes al cambio tecnológico y productivo, pero sin subvencionar directamente al sector privado. “Al comienzo, muchos empresarios reclamaban ayudas directas, dinero, argumentando que nadie mejor que ellos conocían su negocio, pero el Gobierno decidió, en lugar de dar directamente las subvenciones a las empresas, trabajar para crear conocimiento que pudiera invertirse o transferirse a ellas”, explica Oyón.

Así, el empresario que quisiera desarrollar nuevos productos, servicios o procesos, podía acercarse a un centro tecnológico y establecer un acuerdo con ese fin. Con esta modalidad, el Estado comenzó a financiar parte de los gastos de los proyecto y a sostener la infraestructura de los centros. Esto le permitió al sector privado acceder a innovaciones y tecnología de una manera muy competitiva sin recibir fondos en forma directa. En un principio, esta mecánica se complementó con aportes estatales directos a las empresas para cuestiones como la modernización de maquinaria, pero eran ayudas menores.

“El Gobierno decidió, en lugar de dar directamente las subvenciones a las empresas, trabajar para crear conocimiento
que pudiera invertirse o transferirse a ellas”, explica Oyón.

Los centros tecnológicos también han servido para asistir a las empresas en el acceso a programas de subsidios para cuestiones específicas. Dado que el apoyo brindado a una empresa condiciona la subvención al centro tecnológico, esto motiva su interés. El actual esquema de financiamiento de estos centros proviene en un 50% de los contratos con empresas y la otra mitad del Gobierno vasco. Los centros tecnológicos resultaron también una buena forma de superar las dificultades para la vinculación entre universidad e industria.

Unir la producción

La conformación de clústeres productivos fue otras de las grandes apuestas vascas, pero con algunas características singulares. Los clústeres reciben financiamiento del Estado en tanto cumplan con algunos requisitos, como que la facturación de las empresas asociadas tiene que superar en conjunto el 1% del PBI del País Vasco, la presencia de los establecimientos productivos tiene que cubrir todo el territorio, cada clúster debe estar conformado por cerca de un 60% de pymes y tienen que incorporar una o varias cadenas de valor.

Además, los clústeres deben trabajar con sus asociados en proyectos que fomenten la cooperación y no solo brinden asistencia individual. Esto último pueden hacerlo, pero entonces no reciben subvenciones estatales para esa actividad. También deben fomentar la innovación tecnológica y la internacionalización, deben contar con un plan estratégico que deben presentar ante las autoridades y que debe estar alineado con las políticas industriales del Gobierno. El Estado trabaja con convenios anuales con cada clúster y al final del período se evalúan los resultados alcanzados.

Actualmente, el País Vasco cuenta con 11 clústeres consolidados (ver gráfico 1).Algunos tienen altos niveles de inserción internacional, como máquinas-herramienta, automoción (autopartes), energía, aeronáutica (aeropartes), sector marítimo y TIC. Si un grupo de empresas o un sector no cumple con los requisitos para conformarse como clúster, pero es valorado por su potencial, existe la figura del preclúster. En estos casos, el Gobierno trabaja con ellos para que se puedan vincular a otros clústeres o para que crezcan y agreguen cadenas de valor a su actividad.

Fuente: SPRI (País Vasco).

De la empresa estratégica al ámbito estratégico

En consonancia con las directivas de la UE, el País Vasco se embarcó en un proceso de especialización con el objetivo de concentrar recursos e inversiones de I+D+i en áreas en las que existan características y activos exclusivos, sinergias con las capacidades productivas existentes (y potenciales) y una visión de futuro compartida entre los actores involucrados. Para ello, se está intentando pasar del concepto de empresa o sector estratégico al de ámbito estratégico, definido como un espacio en el que se combinan tecnologías y procesos de innovación para obtener resultados específicos vinculados a determinadas actividades (ver gráfico 2). “De este modo, una empresa de un sector no es más prioritaria en sí misma, sino que lo será en la medida en que esté inserta y contribuya a un ámbito prioritario, y, si se alinea con él, puede tener el apoyo estatal”, explica Oyón. Los tres ámbitos prioritarios definidos hasta ahora por el País Vasco son fabricación avanzada, energía y biociencias, con énfasis en medicina personalizada.

El perfil industrial del País Vasco no está orientado a productos finales, sino a procesos y bienes intermedios con un alto grado de especialización. El modelo se basa en un empleo intensivo de conocimiento y tecnología que le permitió sortear la crisis de 2009/2010 con mejores resultados que otras regiones europeas, aunque no todos los clústeres que posee tienen el mismo grado de competitividad y algunos, generalmente los pertenecientes a actividades más tradicionales, como el papel, enfrentan dificultades a causa del costo de la energía. Si bien el país carece de grandes fuentes de energías naturales, ha logrado tener algunas de las empresas más importantes del mundo en energías no tradicionales.

Fuente: SPRI (País Vasco).

Como parte de las herramientas para enfrenar el futuro, el Gobierno vasco está creando también una serie de centros de fabricación avanzada en los que las empresas podrán ensayar sus procesos productivos e integrar productos sin operar sobre sus propias líneas productivas, con el costo que eso conlleva por la necesidad de pararlas o modificarlas para las pruebas. A la vez, esto permitirá que cuando ofrezcan un nuevo producto a sus clientes ya esté avalado por ensayos de producción en condiciones reales.

El País Vasco no fue un pionero en la industria de alta tecnología, no es un gran mercado en el que sea fácil montar economías de escala, ni decidió competir en el mundo con bajos salarios. Todos antecedentes que hacen de su éxito en el cambio de matriz productiva una experiencia para analizar en América Latina.