El legado que Defensa olvidó

Durante la gestión de Nilda Garré en el Ministerio de Defensa se cambió el paradigma de planificación de la defensa nacional. Este hito, hoy olvidado, era el basamento de un nuevo desarrollo tecnológico para el sector.

 
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Por Natasa Loizou y Carlos de la Vega, para Agencia TSS – Nilda Garré fue ministra de Defensa durante cinco años (de diciembre de 2005 a diciembre de 2010) y no es una temeridad afirmar que probablemente haya sido una de las mejores ministras de esa cartera desde su recreación el 13 de junio de 1958 (en tiempos de Perón había existido un antecedente de este Ministerio). Uno de los legados más trascedentes de la etapa Garré fue el cambio de la doctrina de planeamiento militar, el cuerpo de diagnósticos, conceptos, objetivos y metodologías que determina qué tipo de Fuerzas Armadas tendrá un país, con qué equipamiento y reglas de empeñamiento contará (instrucciones que determinan los criterios relativos a su uso efectivo) y cuáles serán las hipótesis que deberá emplear en determinados escenarios. Con Garré se pasó del planeamiento por “hipótesis de conflicto” –una concepción arcaica– al planeamiento por capacidades, una perspectiva más dinámica y eficiente, utilizada por gran parte de las potencias del mundo y que facilita la preparación para cualquier contingencia bélica futura.

El hito de la incorporación del planeamiento por capacidades al sistema de defensa argentino es totalmente desconocido por la actual gestión que encabeza el presidente Mauricio Macri, pero ya había sido olvidado y menospreciado en tiempos del propio kirchnerismo que, a la salida de Garré de Defensa, no supo valorar un diseño de unas Fuerzas Armadas requerido para profundizar su democratización y profesionalismo, con un rol concreto en la consolidación soberana de la nación, en la integración latinoamericana y el desarrollo tecnológico nacional.

Enemigos versus capacidades

El modelo de planeamiento militar tradicional de la Argentina fue el de “hipótesis de conflictos”. En este esquema se determina quién es el potencial enemigo, se evalúan sus capacidades y se trata de igualarlas o superarlas. Este abordaje tiene varios problemas. En primer lugar, establece y cosifica relaciones de enemistad que obstaculizan o anulan las vías políticas de acercamiento entre los supuestos antagonistas. Por otro lado, el foco excesivo en un enemigo específico hace que queden invisibilizadas otras amenazas y que el país quede indefenso frente a contingencias no esperadas.

El modelo de “hipótesis de conflicto” era absolutamente funcional al rol de las Fuerzas Armadas como instrumentos de una batalla geopolítica internacional que tenía a las potencias centrales como sus principales operadoras. Así, las Fuerzas Armadas argentinas consideraban como enemigos potenciales a Chile y Brasil y, en el orden interno, a los grupos civiles insurreccionales, pero “no percibían” que parte del territorio nacional estaba ocupado por una potencia extranjera, y la guerra concreta se dio precisamente en el frente que “no existía”. El estrepitoso fracaso de Malvinas fue en gran parte tributario de un planeamiento de la defensa que servía a intereses ajenos al país.

Nilda Garré fue ministra de Defensa durante cinco años (de diciembre de 2005 a diciembre de 2010) y uno de sus
legados fue el cambio de la doctrina de planeamiento militar.

Capacidades para cualquier contingencia bélica

El modelo de planeamiento por capacidades no llegó a implementarse cabalmente pero quedó conceptualmente plasmado en la primera Directiva de Política de Defensa Nacional (DPDN) aprobada por el Decreto PEN N° 1.714/2009, emitido por la entonces presidenta Cristina Fernández. En algunos puntos, esta norma, a su vez, era completada por otra anterior, la Directiva sobre Organización y Funcionamiento de las Fuerzas Armadas (DOFFFAA), aprobada por el Decreto PEN N° 1.691/2006. La DPDN fue actualizada por el Decreto PEN 2.645/2014, pero en lo sustancial no se agregó nada nuevo, con excepción de la introducción del ciberespacio como un nuevo ámbito operacional de la defensa.

La DPDN parte de dos conceptos troncales: el gobierno político-civil de la defensa nacional como base del sistema y un modelo caracterizado como “defensivo, autónomo y cooperativo”, en el cual todos sus elementos se estructuran en torno al principio de legítima defensa ante agresiones de terceros Estados. También fija que el planeamiento estratégico militar, y el correspondiente diseño de las Fuerzas Armadas que de él se deriva, deberá “alcanzar y consolidar la aptitud para ejecutar en forma autónoma la completa gama de operaciones que demandan todas las formas genéricas de agresión que se manifiestan en conflictos internacionales”.

Así, se plantea un horizonte de exigencias elevadísimo dado el estado del arte de la técnica bélica contemporánea. En palabras más prosaicas, se está diciendo que las Fuerzas Armadas argentinas deberían estar en condiciones de enfrentar cualquier tipo de agresión que pueda presentarse. No obstante, semejante meta no debe mirarse como una aspiración poco realista, sino como un objetivo programático que debe servir de orientador último de los esfuerzos a realizar. De hecho, la DOFFFAA contempla que, cuando las capacidades para enfrentar las formas genéricas de agresión estipuladas en el sistema de defensa nacional carezcan de una demanda cuantitativamente objetiva, se podrá apelar a la pauta de “capacidad suficiente”, la cual está determinada por el desarrollo de una “fuerza activa sustancial”, definida como la “mínima organización que, en forma sistémica, posee todos los atributos que le permiten desarrollar de manera autónoma todas las operaciones inherentes a la potencialidad de que se trate”. Aunque el lenguaje de la norma en este punto es algo críptico, su intención es encauzar de modo realista las enormes exigencias del planeamiento por capacidades, evitando que ellas se tornen inviables, como ocurriría si fueran tomadas con abstracción de las condiciones y los recursos del país.

El contrato firmado en diciembre de 2014 para impulsar al SARA fue suscripto entre el Ministerio de Defensa e INVAP, y
la iniciativa había comenzado cuatro años antes.

Lo que busca manifestar la DOFFFAA es que, si no existiera una situación concreta que amerite disponer de forma efectiva de todas las capacidades que fueran necesarias para conjurar una amenaza bélica específica, entonces se puede limitar la incorporación de recursos de defensa a aquellos que aseguren una operatividad razonable.

En cuanto al diseño de las Fuerzas Armadas, la DOFFFAA establece que debe basarse en el accionar militar conjunto e integrado, priorizando las capacidades necesarias para el control efectivo de los espacios terrestres, marítimos y aeroespaciales de la Nación, para lo cual se debería evolucionar hacia un diseño del instrumento militar polifuncional, capaz de compensar la desfavorable relación entre los limitados recursos del país y los amplios espacios geográficos a defender, mediante un alto grado de movilidad estratégica y táctica. Esto implica unas Fuerzas Armadas con un fuerte componente tecnológico en su equipamiento y un elevado nivel de formación y adiestramiento de su personal. Además, deberá disponerse de mínimos niveles de interoperabilidad multilateral y regional, con el propósito de continuar con el aporte a la seguridad mundial que realiza la Argentina y de avanzar en los procesos de integración.

En relación con el equipamiento a incorporar para las Fuerzas Armadas, se identifican y jerarquizan tres alternativas para este proceso, que deben evaluarse a la luz de los conceptos de aptitud, factibilidad y aceptabilidad. Dichas opciones son: la recuperación de material, la modernización y la incorporación. En este último caso, se fija como criterio de priorización el aporte que puedan efectuar las eventuales adquisiciones en términos de nuevos desarrollos nacionales, transferencia de tecnología y equipamiento para el adiestramiento operativo simulado.

El avión de transporte táctico militar KC-390 de la brasileña Embraer, del que FADEA es proveedor.

Todo esto se articula con el mandato que la DPDN da al Ministerio de Defensa para fortalecer el sistema de ciencia, tecnología y producción para la defensa, en el que la generación propia de conocimiento y sus aplicaciones en este campo aparecen como pilares del nuevo diseño estratégico. De lograrse una adecuada dinámica en este sentido, el área de defensa podría incluso devenir en un agente más de desarrollo, tanto por la internalización en el propio aparato industrial del diseño y producción de algunos de los bienes y servicios que emplee, como también por la dualidad de aplicaciones de muchas de las tecnologías y capacidades que utiliza, fenómeno que da lugar a desprendimientos civiles a partir de la producción militar y viceversa.

Senderos que se bifurcan

La DPDN de Garré era consecuente con un modelo de país que buscaba altos niveles de desarrollo, justos estándares de inclusión, Fuerzas Armadas democráticas y útiles, con mayor integración regional y capaces de poner coto a las ilegítimas pretensiones de las potencias hegemónicas. Ahora, el panorama es otro. Sin embargo, el plexo normativo que sentó las bases para una transformación de la defensa nacional, directamente continuadora de la que en su momento estableció el paradigma del respeto a los derechos humanos como un mojón perdurable e insoslayable, sigue ahí, aún intacto, para que una nueva generación de políticos, militares, científicos y tecnólogos puedan retomarlo y llevarlo a su concreción. Proyectos como el SARA, los radares primarios, el involucramiento en el programa KC-390, la remotorización del IA-53 Pucará, la modernización del IA-63 Pampa, la media vida del submarino ARA “San Juan”, la recuperación y mejora del ARA “Al Irizar”, o el vehículo todoterreno Gaucho, se enmarcaron en la misma concepción que late detrás de la DPDN y la DOFFFAA. En momentos en los que resurge la fiebre compradora de equipamiento militar sin que se sepa a qué modelo de defensa se responde, o sin un análisis adecuado de las opciones existentes y sin explicitar los lobbies que se tejen en las sombras, es útil hacer un poco de memoria sobre las cosas valiosas que contiene el legado recibido.

Un comentario en “El legado que Defensa olvidó

  • Ernesto

    (29/10/2016 - 21:30)

    La denominación correcta del modelo del Pucará es IA-58.

    Pero más allá de eso y de las buenas intenciones de Nilda Garré lo cierto es que la idea del “planeamiento por capacidades” nunca se pudo cristalizar en pautas concretas de planeamiento por no poder responder a una pregunta elemental, cual es la capacidad que debía ser tomada como vara para el planeamiento, pues ella no puede constituirse de forma genérica sino ser determinada en función de eventuales tipos amenazas bien concretas en su definición, para lo cual hay que valerse de hipótesis sobre cuales serían las mismas, con lo cual ya se esta de nuevo en el campo de las HHCC (hipótesis de conflicto), aunque con estas tomadas -como aclaré antes- no como finalidad última del planeamiento, sino en forma integral e integrada para determinar la mínima capacidad defensiva para asumirla satisfactoriamente, tanto en el plano militar como en el civil.

    Esta doctrina, a mi entender más allá de esa indeterminación de origen, no alcanza tampoco a incorporar per se los aspectos más interesantes y realmente novedosos que legó el periodo de Garré en Defensa, que fueron de orden político y no técnico, lo cual hizo al reincorporar conceptos como la necesidad del accionar conjunto (una de las lecciones aprendidas de Malvinas olvidada por el interés de cada una de las fuerzas apenas terminado el conflicto); la absoluta separación de las cuestiones de seguridad interna del campo de acción de las FFAA; la vocación por reconocer al militar como un “ciudadano de uniforme”; la formación democrática para que esto pudiera suceder; la conformación -junto a otras naciones de la región- de una doctrina y formación militar alternativa y con mirada en los intereses locales como contraposición a la impuesta en interés de las potencias hegemónicas; y el intento de recreación de una capacidad científica, tecnológica e industrial que pudiera sustentar los puntos anteriores. Lo triste es que buena parte de estos puntos se abandonaron apenas Garré fué cambiada de cartera, lo cual en cierta medida confirma que los mismos surgían desde una posición política más que de la misma técnica militar.

    Esto fué lo realmente novedoso y valioso del periodo de Garré en esa cartera, lo del “planeamiento por capacidades” tal vez sea la bandera que se suponía condensaría simbólicamente todos estos principios, pero como advirtieran en su momento José de San Martín, Juan Domingo Perón o Ernesto “Che” Guevara, por referir algunos pensadores argentinos de la cuestión militar entre muchos otros a nivel mundial, lo importante no es la herramienta sino la intencionalidad para la cual se utiliza. Con esto presente, la discusión si el planeamiento por capacidades es superador del planeamiento por HHCC deviene en un sofisma, cuando este mismo planeamiento por capacidades está siendo utilizado por algunas de las potencias hegemónicas con la vista puesta en la perpetración de su accionar imperialista, al tiempo que José de San Martín, Juan Domingo Perón o Ernesto “Che” Guevara han planificado militarmente por la metodología de HHCC con la finalidad de liberar a los pueblos y no sojuzgarlos, no solo a partir de la Doctrina de Seguridad Nacional se ha establecido este tipo de planeamiento.

    Sintetizando, lo que se debe tener en claro es que la definición del eventual adversario siempre es una decisión que depende del máximo nivel político dentro de su Estrategia Nacional más que de la estrategia operacional que corresponde al nivel de las FFAA, y dentro de esa Estrategia Nacional se debe tener una idea de las fuentes de posibles amenazas, ya que no serán las mismas las capacidades a lograr para disuadir una escalada por Malvinas, la incursión de fuerzas irregulares con patrocinio extranjero desde territorio vecino, una crisis armada con un país limítrofe, o un incidente con una potencia extranjera por recursos naturales, por poner algunos ejemplos. Para dejarlo más en claro, algunas potencias militares hasta están evaluando hipotéticas amenazas desde el espacio exterior -a mi entender más como justificación de costosísimos programas militares que de otra cosa-, pero lo cierto es que si no se define claramente cual es la hipótesis a cubrir dificilmente puedan determinarse las capacidades necesarias para poder dar una adecuada respuesta, no se puede estar preparado genéricamente “para todo”, para cubrir cualquier cosa, se quiera o no de forma explícita o implícita siempre se está pensando en una determinada amenaza o conjunto de amenazas, y pienso que es más sano poder tenerlo claro, pues a tientas o genericamente es imposible planificar, el mismo significado de este término marca este contrasentido.

    Por lo demás, los lobbies y realineamientos con las potencias hegemónicas no dependen de la existencia o no de un planeamiento por capacidades o por HHCC, sino que ello se da a partir de decisiones políticas del gobierno de turno. Lamentablemente uno de los militares protegidos y promocionados por Garré -el Gral. Milani- ha sido uno de los principales promotores de volver a ese nefasto realineamiento histórico mediante las adquisiciones a EEUU, sea vía MAP o por equipos nuevos que venían a ocupar el lugar de otros en desarrollo o desarrollados localmente (por ejemplo Humvee en lugar del VLEGA Gaucho), o de poner como HHCC a traficantes en avionetas con las FFAA puestas nuevamente a filo de tareas de seguridad interna como es el Operativo Escudo Norte. El actual gobierno solo sigue la inercia en este campo, p.e. al buscar adquirir los AT-6 Texan II para asignarlos a tareas en este operativo, ahora rebautizado como Operativo Fronteras, tanto como la sigue al reconocer implícitamente la ocupación británica de nuestras Islas Malvinas cumpliendo a rajatabla los protocolos previstos en los Acuerdos de Madrid, acuerdos espúreos e inconstitucionales ya que nunca han sido ratificados por nuestro Congreso de la Nación.

    Saludos. Ernesto

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