La quimera del “compre nacional”

El Gobierno envió al Congreso un proyecto de ley para modificar el régimen de “compre argentino” y reavivó el debate sobre un instrumento concebido como política de Estado para el fomento de la actividad económica y el desarrollo industrial y tecnológico. ¿Cuáles son las iniciativas en juego?

Por Carlos de la Vega  
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Agencia TSS — El 23 de mayo pasado, el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) envió al Congreso un proyecto para reformar la Ley 25.551 (“Régimen de compras del Estado nacional y concesionarios de servicios públicos”), promulgada durante la presidencia de Fernando de la Rúa. Sin haberse debatido todavía, el proyecto generó controversia entre políticos, empresarios y agrupaciones sindicales como la Corriente Sindical Federal, que lo cuestionó duramente.

El debate también provocó una multiplicación de proyectos legislativos, ninguno de los cuales ha podido avanzar en la Cámara de Diputados. Además de la propuesta del Gobierno, actualmente se encuentran presentados y en tratamiento otros siete proyectos (ver cuadro) aunque en la segunda semana de julio se llegó a un acuerdo en el plenario de las comisiones de Obras Públicas, Presupuesto y Pymes para promover una iniciativa unificada.

¿De qué se trata?

El “compre argentino” engloba un mecanismo para la preferencia de productos o servicios de origen nacional en las adquisiciones realizadas por el Estado Nacional, sus entes descentralizados, autónomos y autárquicos, las empresas estatales y las concesionarias de servicios o licencias públicas, y contratistas del Estado.

Las compras públicas constituyen una formidable masa de dinero y en muchos países están reguladas por legislaciones que no solo buscan preservar la transparencia y los legítimos intereses del Estado, sino que también las transforman en un instrumento de fomento de la actividad económica y del desarrollo.

El Gobierno declaró que las compras estatales argentinas representan el 6% del PBI, es decir, cerca de 32.754 millones de dólares en 2016. Sin embargo, desde el Frente Renovador —citan fuentes del Banco Mundial— estiman que el promedio del consumo final de los gobiernos en América Latina ronda el 15,5% del PBI.

Los proyectos de ley que esperan tratamiento legislativo contemplan únicamente el régimen de compras a nivel nacional. Para alcanzar a las provincias o los municipios con algo similar, sus administraciones deberían adherir a la futura nueva legislación o dictar una propia.

Un poco de historia

El primer régimen de compre nacional fue establecido por el Decreto-Ley 5.340 de 1963, durante la presidencia provisional de José María Guido, tras el golpe de Estado que derrocó a Arturo Frondizi. Aunque mucho menos detallado que los mecanismos que lo sucederían, ya establecía la obligación en las compras públicas de “adquirir exclusivamente materiales, mercaderías y productos de origen nacional siempre que el precio sea razonable” (artículo 1).

Siete años más tarde, durante la dictadura encabezada por el general Marcelo Levingston, se dictó un segundo instrumento que mejoraba y completaba al anterior, la Ley 18.875. Redactada por el entonces ministro de Economía, Aldo Ferrer, y con la ayuda de Jorge Sabato y el empresario Marcelo Diamand, esta norma era una herramienta refinada, inserta en un proyecto de país cuyo objetivo era alcanzar un elevado nivel de desarrollo industrial, empleando las compras públicas como uno de sus instrumentos. Esta ley, vigente desde entonces con algunas intermitencias, nunca se terminó de aplicar totalmente.

 

PROYECTOS DE LEY PRESENTADOS SOBRE “COMPRE ARGENTINO”

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Cámara de Diputados de la Nación y CADIEEL.

En 2001, se dictó la Ley 25.551, que levantó la suspensión en la aplicación del Decreto-Ley 5.340/1963 y la Ley 18.875, ordenada por la Ley 23.697 de Emergencia Económica de 1989, durante la presidencia de Carlos Menem. La nueva norma también introdujo un margen de preferencia en la evaluación de los precios de las ofertas en las compras públicas en favor de los bienes de origen nacional, de un 7% si se trataba de pymes y del 5% si era otro tipo de empresas.

El proyecto presentado por el Gobierno extiende el ámbito de aplicación del “compre argentino” a las operaciones de locación y leasing, pero no menciona los servicios ni las tareas de consultoría. Además, eleva la preferencia a un 12% para las pymes y al 8% para el resto de las empresas. A su vez, si en un proceso de compras públicas únicamente se evaluara entre ofertas de origen extranjero, se otorgará un margen de preferencia de un 1% por cada cinco puntos porcentuales de integración local hasta un margen límite del 8% de preferencia. En principio, este régimen se aplicaría en compras por valores a partir de 1,3 millón de pesos. y si la adquisición fuese superior a 240 millones de pesos, sus condiciones deberán incluir la cláusula de que si resultase adjudicado un oferente extranjero, este deberá suscribir acuerdos de cooperación productiva con proveedores locales por no menos del 20% de la oferta total (la exigencia puede variar entre el 10% y el 30%).

Visión alternativa

La Cámara Argentina de Industrias Electrónicas, Electromecánicas y Luminotécnicas (CADIEEL) presentó una serie de observaciones al proyecto oficial y una propuesta alternativa. Su presidente, el ingeniero Jorge Luis Cavanna, considera positivo que el tema finalmente esté siendo tratado por las máximas instancias del Estado. “Es importante que el oficialismo reconozca la necesidad de sacar una ley de compras públicas”, le dijo a TSS.

El proyecto de CADIEEL pone especial énfasis en la promoción de las actividades de las pymes. Según estimaciones de la cámara industrial, mientras que una empresa grande contrata cerca de tres empleados nuevos por cada millón de dólares de facturación adicional, las pequeñas y medianas toman ocho personas en ese mismo caso. “Todos los países defienden su industria pyme. Todos hablan de liberalismo económico pero en realidad eso no existe, sino que todos los países defienden a su industria y sobre todo a las pymes, que son generadoras y multiplicadoras de puestos de trabajo”, dijo Cavanna.

CADIEEL posee alrededor de 3.200 empresas asociadas que emplean en conjunto a unas 35.000 personas. Su visión es que un régimen de preferencia en las compras públicas no sería un privilegio, sino una forma de compensar las condiciones macroeconómicas en las que deben desempeñarse las empresas. Cavanna argumentó: “Cuando analizamos los costos muchas veces se habla de la falta de competitividad de las pymes argentinas. Esto no es cierto, porque las empresas lo que pueden controlar es la productividad pero no la competitividad. La competitividad está formada por la productividad de la propia empresa más todos los factores exógenos que en gran parte dependen del Estado. Entre esos factores, Cavanna menciona las cargas tributaria y financiera, los costos de los despachos de aduana y ciertos abusos que se dan en las relaciones laborales. En CADIEEL calculan que la carga tributaria promedio del sector, con aportes patronales, se ubica cerca del 38%, cuando el promedio mundial es del 25%.

Una de las primeras observaciones que CADIEEL le realizó al proyecto oficial de “compre argentino” es el alcance de los sujetos obligados. Para ellos no queda claro, a pesar de lo previsto en el artículo 1 de dicho proyecto, que algunas concesionarias de servicios públicos, como las empresas de telefonía celular, sean alcanzadas por la norma. Con el proyecto del Gobierno, CADIEEL calcula que se estarían cubriendo solo una parte del total de las compras públicas —un 5% del PBI—, mientras que con la propuesta de la cámara se podría llegar a un 13%. Esto representaría, según sus estimaciones, 220.000 puestos de trabajo más, 100.000 millones de pesos de recaudación extra y un ahorro de divisas por 10.000 millones de dólares.

El Gobierno declaró que las compras estatales argentinas representan el 6% del PBI, es decir, cerca de 32.754 millones de dólares en 2016.

Otra de las críticas de CADIEEL al proyecto de Cambiemos es el margen de preferencia para las pymes, fijado en un 12%. Dado los costos internos que enfrentan estas empresas, Cavanna considera que por lo menos debería elevarse a un 18% o un 20%, aunque perfectamente podría ser un valor móvil. Tampoco se contempla una reserva de mercado para productos nacionales innovadores, como sí ocurre en otros países, como Corea y China.

En la elaboración de su proyecto de ley para el Compre Argentino, CADIEEL recopiló y analizó legislación comparada y las experiencias de numerosos países y regiones del mundo. Algunos de los casos que resultaron más inspiradores fueron los de España, Israel, México, Brasil, Corea del Sur y Estados Unidos (en especial el estado de California). Del modelo coreano se incorporaron las preferencias diferenciales de acuerdo con la zona del país de donde proviene la empresa oferente. De esta forma, se promocionan aquellas firmas de zonas alejadas o con problemas de pobreza, empleo o desarrollo. En un país tan vasto y con las asimetrías que presenta la Argentina este tipo de medidas podría ser de enorme ayuda.

Los proyectos y los hechos

Más allá de los proyectos y de las leyes que puedan surgir de ellos, la sinceridad del Gobierno de Mauricio Macri respecto del “compre argentino” se verá en los hechos. La Corriente Sindical Federal ha manifestado su preocupación de que el proyecto oficial en este tema termine operando en sintonía con la Ley de participación público–privada (Ley 27.328) y esta, a su vez, como una forma de subordinar al Estado a los grandes contratistas de obra pública, cuya intención no parece ser la de fomentar la industria nacional sino la de hacer lucrativos negocios.

El 29 de agosto pasado, durante un encuentro de la Asociación de Empresarios Argentinos (AEA), la entidad que nuclea a los grupos económicos más importantes del país, sus dueños y directivos reclamaron que en cuestión de obras públicas sean ellos quienes decidan cuáles tendrán prioridad y que no se les ponga límites para las contrataciones que realicen en el exterior, publicó Página/12. Durante esa reunión, el ministro de la Producción de la Nación, Francisco Cabrera, enfatizó: “Lo mejor que tenemos son nuestros empresarios”.

Los antecedentes no suman a la credibilidad del Gobierno en materia de defensa de la industria local. En la licitación RenovAR I para la instalación de 1,1 MW de energías renovables, lanzada en 2016, se impusieron condiciones que privilegiaban a las compañías extranjeras y en las modificaciones realizadas al Presupuesto Nacional 2017 por el DNU 595/2017 se dispuso la compra en el exterior de aviones y barcos para la defensa similares a los que se producen o se está en condiciones de fabricar en la Argentina. Datos nada alentadores para el anhelo del “compre argentino”.

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